国际集装箱海运市场高运价属垄断?
2021-09-22 09:29

2020年第四季度以来,在运输需求快速增长、境外新冠肺炎疫情蔓延导致物流供应链效率大幅降低,以及苏伊士运河搁浅堵航等重大突发事件的复杂背景之下,国际集装箱海运市场出现了“一舱难求”“一箱难求”、运价大幅上涨的全球性现象,甚至有人称之“疯狂运价”。

有的货方代表主张,国际集装箱海运市场高运价已构成暴利或者属于垄断,政府部门应当尽快加以干预,以确保国际贸易的顺利开展;而船方代表则认为高运价是市场供求状况产生的正常现象,政府无权直接干预市场价格。

此种争议涉及船货不同主体之间的利益,难免带有强烈的主观因素甚至感情色彩。我们不妨分别基于公法体系(主要包括《价格法》《反垄断法》《国际海运条例》等)与私法体系(《民法典》与《海商法》等)两个不同视角来观察国际集装箱海运市场高运价这一现象。

公法角度:应关注经营者取得高额利润的手段是否正当与合法

根据我国《价格法》之规定,商品与服务价格分为“市场调节价”“政府指导价”与“政府定价”三种,集装箱海运市场的运价属于“市场调节价”范畴。对此,最高人民法院(2010)民提第213号案已有清晰论述。该案是中国海事法院成立30周年公布的海事审判十大典型案例之一,判决书明确指出:“国际海上集装箱班轮运输是服务于国际贸易的商事经营活动,不属于公用事业,不具有公益性特征……国际班轮运价不具有公共运输价格受严格管制的特征。”

国际集装箱海运市场运价通常系由市场供求关系所决定,政府原则上不应加以干预,这是一个应当遵循的基本原则。少数允许的干预情形则必须有明确的法律支持,这是对公权力行使的必要限制,即“法无明文规定不可为”。

《价格法》第十四条规定了禁止经营者所从事的八种不正当价格行为,其中第七种是“违反法律、法规的规定牟取暴利”。关于“暴利”法律规制的理论学说林林总总,但无不强调获取超高利润手段的不正当性或违法性,并非简单地认定价格高、差价大、利润多就是暴利。

简言之,如果说暴利具有违法性,那么违法性的根源在于获利手段的不正当性,而不在于获利数额的多少。故从法律视角来看,我们对国际集装箱海运市场的高运价本身不能做否定性评价,而是需要考察承运人获利手段是否合法。

通过垄断行为获取超额利润属于一种典型的违法行为,而高运价是否产生于垄断行为需要依据《反垄断法》进行评判。

有一种观点认为,国际航运市场三大航运联盟(2M、Ocean联盟、THE联盟)占据了80%以上的全球市场份额,此已构成垄断,高运价正是由垄断所衍生的。但这仅属于一种推测而非科学分析的结论。

垄断协议是指排除、限制竞争的协议、决定或者其他协同行为,实践中各大航运联盟协议均不涉足于运价协商、客户与市场的分配或其他敏感商业信息的交换等事宜,故很难把它们直接归于《反垄断法》所规定的六种禁止协议范畴。

应当继续追问的是:航运联盟成员之间在书面协议之外是否存在私谋串通统一运价或心照不宣地从事“协同行为”?这属于复杂的事实问题范畴,一方面,“举报者”或利益攸关方须提供相关事实与证据;而另一方面,如有初步证据,反垄断执法机构则需要进行细致调查,纠缠于“怀疑”与“推测”层面的论争并无实际意义。

还有观点认为,当下国际集装箱运输市场已经构成“寡头垄断”,高运价正是承运人滥用市场支配地位而产生的。“寡头垄断”是指由少数“卖方”主导市场的一种状态,实际上是对市场结构的一种描述。

由三大航运联盟占据80%以上全球市场份额就直接得出“寡头垄断”的结论存在几个方面的明显瑕疵:其一,确定相关市场是一切反垄断分析的起点,就国际集装箱货物运输而言,公认观点是相关地理市场既非某条固定航线,亦非全球航运市场,故以“全球市场份额”为依据显然是对相关地理市场做了错误认定;其二,市场集中度最为接受的指标是赫芬达尔指数(HHI),不考察HHI就对市场集中度作出判断难谓科学;其三,航运联盟并非班轮公会,联盟成员之间竞争并未消失甚至依然可能很激烈,故在反垄断法意义上不能将一个航运联盟视为单一实体,以三大联盟市场份额之和为据分析市场的竞争状况意义不大。

《国际海运条例》是根据国际航运市场自身特点所构建的维护国际海上运输市场秩序、保护公平竞争的一部重要法律。该条例对国际集装箱海运市场运价最具特色的调整手段之一是运价备案制度。备案运价包括公布运价和协议运价,公布运价自交通运输主管部门受理备案之日起满30日方能生效,而协议运价自受理备案之时起满24小时生效。

这是专门为班轮集装箱运输而设计的一种特殊运价管理制度,目的之一是促使班轮承运人尽可能对托运人一视同仁,避免形成价格歧视;目的之二是保证运价在一定期间内处于稳定状态,使得从事国际贸易的当事方在订立买卖合同时能够对运输成本有合理预期。

在集装箱海运市场运价不断上涨的背景之下,交通运输主管部门进一步加强了对运价备案的监管,以确保各班轮公司的实际收费同报备运价相一致。

此种运价备案制度肇始于美国航运法,当时,班轮公会在全球班轮运输市场占有统治地位。为了避免班轮公会滥用市场优势地位,损害托运人利益而进行的一种制度设计。在全球集装箱海运市场进入到航运联盟时代之后,此种运价备案的合理性、有效性有待重新审视。

私法角度:运费数额由市场自动调节

在我国私法最为重要的载体是《民法典》。根据《民法典》第十九章“运输合同”之规定,运费是承运人从事约定运输活动取得的对价,运输合同下产生的高运价可否基于显失公平而撤销或变更?

法律意义上的显失公平坚持主客观“两要件说”,缺一不可。主观要件是指一方当事人利用对方的危困状态、缺乏判断能力,但若交易发生在商事主体之间,法律一般推定商事主体在订约时都会具有必要的知识、技能,故对主观要件的认定坚持从严标准;客观要件是指给付明显不相称,而是否构成明显不相称应以市场通行的情况来衡量。

故从私法角度来看,一方面当下集装箱海运市场的高运价属于“市场通行的情况”,另一方面货方一般而言属于典型的商事主体而非“消费者”,故高运价很难被认定为满足显失公平而被撤销。当然,个案纠纷解决需要具体分析。

最后,我们不妨再审视一下《海商法》的相关规定。《海商法》第四章调整国际海上货物运输合同,该章立法秉持与国际接轨的原则,为防止承运人滥用形式上的合同自由原则而构造了承运人强制性责任体系,即“不能减少本章规定的承运人责任和义务,但可以增加承运人的责任和义务”。比如适航义务、管货义务、不得绕航义务等都是强制性的,不能通过合同条款约定而减少或免除。

但对于运费数额,《海商法》并没有规定必须是“合理的”或者为其规定任何上限。在《海商法》限制承运人合同自由背后,的确隐含着国际班轮运输承运人或提单承运人相对于货方而言处于事实上优势地位的假定前提,一系列强制性制度设计正是由此推演形成的,但立法者并没有“走得更远”,对于运费数额并没有做任何强制性规定而留给市场自动调节。

综上所述,对于当前国际集装箱海运市场高运价之争的应对与处理,根本问题不是否定高运价本身,而是应当根据法治原则保证航运市场存在有效竞争,如下几个结论值得强调:

第一,对于高运价应当保持必要的警惕心、仔细审视其背后是否存在隐形垄断行为或其他不正当行为,但不能直接进行否定性评价。无论“暴利”还是“显失公平”的法律规制,其所注重的都并非利润额的多寡,而是取得高额利润的手段是否正当与合法。

第二,运价报备是交通运输主管部门对国际集装箱海运市场价格实施的一种法定管理措施,但政府部门无权直接干预海运运价水平或为运价规定上限。

第三,如同世界其他法域一样,随着竞争政策基础性地位的逐步确立,在我国判断高运价合法与否主要应当依法考察在国际集装箱海运相关市场中是否存在《反垄断法》所禁止的垄断行为。

应对之策:可从三方面发力

国际海运市场中的船货之争在世界范围内从来都是一个历久弥新的话题,不期而至的疫情背景下高运价的出现,再次凸显国际海运市场的高度复杂性。为了科学应对这一全球性难题乃至为世界提出合理可行的中国方案,应当着力在如下三个方面开展工作:

重视事实调查与分析。应当对国际集装箱海运市场高运价的成因进行细致调查与科学分析,在供求严重失衡的背后是否伴随垄断行为或其他不合法行为需要进行深入的事实调查,进而对国际集装箱海运相关市场的界定、市场集中度的计算以及是否构成寡头垄断市场结构等进行科学研究,这是进行航运反垄断治理的基本前提。

继续推动物流供应链的畅通。交通运输部、商务部等有关部委已经从扩大集装箱产量、引导班轮公司扩充运力、提升物流服务效率等诸多方面落实了积极的推动政策,这是从供求关系入手解决问题的根本之策,应当继续坚持相应的鼓励与引导措施。

启动航运立法研究。法律不是顽石一块,而是应当与时俱进。全球集装箱航运市场已经从班轮公会步入了全球航运联盟时代,我们不必拘泥于欧美传统航运制度,而应当基于科学立法原则进行必要的制度创新,促进公平竞争的国际航运市场秩序。例如,加强并创新对航运联盟的事中、事后监管措施;研究引入相对优势地位理论对班轮承运人进行规制的必要性;通过新的制度设计合理保护中小货主利益等。

(作者单位:大连海事大学)


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